不动产登记暂行条例只是过渡 专家建议 条件成熟后尽快制定不动产登记法

   □法制网记者席锋宇

“千呼万唤始出来,犹抱琵琶半遮面。”近日在接受《法制日报》记者采访时,中国民法学研究会副秘书长、北京理工大学法学院副教授孟强如此形容《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》的出台。

的确,自物权法颁布之后,虽然不动产统一登记制度获得社会层面的广泛关注,却一直属于“只闻楼梯响、不见人下来”的状态。早在2013年3月,有关部门就曾明确提出2014年6月底前出台《不动产统一登记条例》,但该条例却一再推迟到8月中旬才正式浮出水面。而这距离物权法的颁布已经相隔7年。业内人士称“不动产登记制度的建立可谓进展缓慢且举步维艰”。

几经“难产”的条例也并没有得到大家的一致认可。孟强看到过条例最初的征求意见稿,他说,目前的《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》仅有30条,与此前起草的征求意见稿的75条相比,缩水了一半还多。这一方面说明起草过程中利益羁绊过多,为了寻求多方平衡,不得不大力简化。另一方面,过简的条文规定又注定了这部条例的粗线条和抽象性特征,弱化了该条例的可操作性。

孟强说,不动产登记制度主要是程序性规定,目的是建立其保障不动产权利人的具体规范流程。制定这样的条例应当摒弃“立法宜粗不宜细”的落后观念,尽量使之贴合实际、具有可操作性、可执行性,否则仍会因不接地气而在实践层面沦为具文。因此,他建议征求意见稿应当将程序尽可能规定得细致详尽,才有利于登记部门的实务操作,也有利于不动产权利人的权利行使和救济。此外,对于一些重要的不动产权利类型,例如不动产信托登记,征求意见稿也没有进行规定。如果对条例进行完善,使之细化,则能够强化条例的实用价值,不至于颁布伊始就不得不依靠各种补充规定才能适用。

暂行条例仅是过渡,最终的方向是制定一部不动产登记法。这样的观点得到许多法学专家的认可。

早在2009年,时任全国人大法律委员会委员的中国人民大学常务副校长王利明在接受《法制日报》专访时旗帜鲜明地提出,我国需要制定不动产登记法。他认为,物权法中公示原则、保护交易安全功能的发挥,都有赖于不动产登记制度的完善。虽然物权法规定了不动产登记的基本规则,但是登记制度非常复杂,涉及问题较多,尤其是物权法提出了统一不动产登记制度的要求,因此,关于不动产登记机关的设置、具体登记审查要件、登记人员的素质要求、登记错误的赔偿责任等,都需要通过专门的不动产登记法加以具体规定。

孟强说,物权法之所以将制定不动产统一登记制度上升到法律和法规的层面,是因为物权法赋予了不动产登记极强的法律效力,因此必须格外慎重对待。目前虽然我国已经建立了各种不动产权利的登记制度,但总体而言较为分散、零乱,且存在较多不规范和不完善的地方。“对于不动产权利必须在国家层面上进行统一,才能消弭混乱的现象,切实保障不动产权利人的权利。”孟强说,从规范性文件的效力层级来看,法律高于行政法规,行政法规高于部门规章,所以法律适用的一个基本原则是上位法优于下位法,下位法不得同上位法相抵触。虽然物权法规定不动产统一登记采取法律或者行政法规的形式均可,但从实际情况来看,国务院制定的条例最终还是需要过渡到全国人大及其常委会制定的法律层面。

孟强分析说,目前已有的、对不动产登记事项作出规定的规范性文件中,有不少属于法律层面,出台后的条例无权对其进行修改。例如,土地管理法、城市房地产管理法、草原法、森林法等均是在法律层面对不同类型不动产的登记事项作出规定,条例确定的统一不动产登记制度与这些上位法不一致、不相同的地方就会构成下位法违反上位法,导致条例无效,起不到对不动产登记制度进行统一的立法目的。

“如果在法律层面制定不动产统一登记制度,就能够在同一效力层级上以新法优于旧法的原则,直接取代其他法律中关于不动产登记的规定,实现建立不动产统一登记制度的目的。”孟强建议,国务院制定出台条例之后,应当及时吸取立法和实践中的经验,配合全国人大常委会的立法工作,推进不动产登记法的制定工作。