臭氧层三十五年来首次变厚业内人士呼吁 保护臭氧层立法执法需“更上一层楼”

    9月16日是国际保护臭氧层日。臭氧层破坏是全球性环境问题之一,自上世纪70年代以来就受到世界各国的关注。

    就在此前的一个星期,联合国环境规划署和世界气象组织对外宣布,臭氧层在2000年至2013年间变厚了4%,是35年来首次。据悉,臭氧水平正在恢复还是第一次被科学家证实。科学家把这种积极变化归功于全球对某些制冷剂、发泡剂的限制使用,同时说明只要全球行动,人类可以抵制或者延缓生态危机。

    臭氧层虽然在恢复,但距离痊愈还很遥远,南极臭氧层空洞依旧存在。根据联合国相关组织最新计算显示,臭氧浓度水平仍比1980年低6%。

    立法仍需细化

    臭氧层是地球的大气防护层,可有效防止某些太阳射线对地球生物的伤害。世界卫生组织和联合国环境规划署曾联合发出警告说,地球臭氧层的长期损耗对人类的身体健康危害极大,容易引发皮肤癌等疾病,其中儿童面临的危险最大。联合国先前发布报告称,如果各国不采取行动,到2030年前,全球每年可能新增200万皮肤癌患者。

    臭氧层自上世纪70年代末被发现出现明显损耗。上世纪80年代,冰箱、空调等制冷设备的普及使某些人造氟化物作为制冷剂大行其道。科学界随后证实,氯氟烃等氟氯碳化物是导致南极上空出现臭氧层空洞的重要原因,因为氟氯碳化物释放的氯和溴可直接损耗臭氧。

    为保护臭氧层,逐步淘汰消耗臭氧层物质,国际社会分别于1985年和1987年缔结了《保护臭氧层维也纳公约》和《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》。在历经20余年的努力后,蒙特利尔议定书取得了举世瞩目的成就,成功淘汰了全氯氟烃、哈龙、四氯化碳等消耗臭氧层物质,被誉为最成功的国际公约。

    “作为蒙特利尔议定书的签字国、批准国,我国在国内立法上进行了对接。”中国人民大学法学院能源法中心主任李艳芳向《法制日报》记者介绍说,我国在大气污染防治法中针对臭氧层保护进行了专项规定。当时的国家环境保护局也按照国际条约的要求对消耗臭氧层物质按照时间表进行淘汰,同时也有其他的组织机构和执法队伍参与其中。

    1993年1月,国务院批准出台了《中国逐步淘汰消耗臭氧层物质国家方案》。按照有关条款,中国已从1999年7月1日起冻结了CFCs制冷剂的生产和消费,在此基础上逐步消减。禁止使用CFCs,为中国进一步的履约工作奠定了基础。作为相关公约缔约国之一,中国政府向国际承诺:将与世界各国联手拯救臭氧层。

    “目前,我们主要是遵从国际公约的要求,即按照蒙特利尔议定书和其后的一些修订,按阶段淘汰消耗臭氧层物质。国家环保部据此有一个淘汰臭氧层物质的办法和规定,并在大气污染防治法里进行了修改。”李艳芳向记者介绍说,按照阶段性安排,我国预计将在2030年全部淘汰消耗臭氧层物质。

    在李艳芳看来,目前,无论从制度上还是措施上,中国对臭氧层的保护都做得比较好。在臭氧层保护方面,我国对国际公约条约在国内立法上的对接衔接、执法机构设置等方面都做得不错。环保部专门成立了一个消耗臭氧层物质办公室,督促臭氧层物质淘汰工作。

    此外,环境保护部环境保护对外合作中心高级工程师陈济滨向《法制日报》记者介绍说,近年来针对淘汰消耗臭氧层物质最有效的法规是2010年颁布的《消耗臭氧层物质管理条例》。“在管理条例实施之后,有关部门又制定了一些相关的细则,其中就包括于今年3月1号起开始实施的《消耗臭氧层物质进出口管理办法》。”陈济滨说。

    不过,作为实务工作者的陈济滨向记者表示,我国目前关于臭氧层保护的相关法律法规还需进一步完善。“比如说‘两高’的司法解释对环境犯罪的规定,就缺少对消耗臭氧层物质这一部分的规定。环境犯罪要计算经济损失,具体怎么计算并没有放入法规中,在具体处罚力度上是不够的。”陈济滨说。

    执法追求顺畅

    在关于如何进一步保护臭氧层方面,李艳芳的意见是,“更多的责任和义务在于生产消耗臭氧层物质的企业,主要就是生产清洁剂、制冷剂等含氟的企业,要在生产中及时淘汰相关物质。对于老百姓来说,更多是通过选择绿色环保的产品来进行臭氧层的保护”。

    据悉,氢氯氟烃(HCFC)是目前剩余的最后一大类消耗臭氧层物质。在2013年国际臭氧层保护日时,中国启动了HCFC生产行业淘汰计划。根据计划,到2030年前中国将累计减少约430万多吨HCFC生产和排放,到2030年累计可减少温室气体排放约80亿二氧化碳当量吨。

    采访中,李艳芳向记者强调说:“我们现在已经有了相关的法律法规,最主要问题是如何执法,即严格按照规定,按阶段来淘汰消耗臭氧层物质。相关部门一定要对这些企业生产的产品进行事后检查。”

    “在执法层面上,近年来,环保部对外合作中心等相关部门加大了对非法消耗臭氧层物质的生产和使用情况的查处,在2013年到2014年查处了十余起涉及非法生产、消费消耗臭氧层物质的企业。”陈济滨向记者坦言,在执法方面虽然得到了相关部门的重视,但仍存在一些不足。

    陈济滨介绍说,首先是执行不顺畅。为了解决这个问题,在消耗臭氧层物质进出口方面,我们与一些国际机构,比如欧盟等,逐步加强了事先报告机制、事先沟通机制的建立,对有疑问的进出口信息互相沟通。其次,在执行过程中还需要加强上下级的沟通。当然,在同一级的层面上,也需要及时进行沟通。

    “在内部协调方面,需要更好地加强部门之间的协调配合。目前主要表现就是对技术部门的重视和支持不够,更多倚靠执法部门去做。”陈济滨说。

    陈济滨还建议,在使用消耗臭氧层物质信息的来源和有奖举报以及事后处理举报方面,也有待进一步完善。下一步工作,一是要加强《消耗臭氧层物质管理条例》中所强调的对有奖举报实施细则的细化,二是在事后处理和配合协调方面,通过一些项目使上下沟通配合得更好。

    链接

    国际保护臭氧层日起源

    为了唤起公众环境保护意识,1995年1月23日联合国大会决定,每年的9月16日为国际保护臭氧层日,要求所有缔约国按照《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》及其修正案的目标,采取具体行动纪念这个日子。