构建“土地腐败”法律治理机制

    “土地腐败”危害多

    近日，审计署宣布将对国有土地出让金收支进行全面审计，再度引发了人们对于土地管理领域反腐败的思考。而在此前，有媒体统计，中央巡视21省份有20省份发现房地产腐败。学者对2000年至2009年媒体公开报道的2802个腐败案例的统计分析也显示，土地腐败案占当年报道案件总数的比重从2000年的6.43%上升至2009年的22.6%。这些数据表明，我国土地开发领域的腐败问题不容忽视。

    土地腐败为何频发

    “土地腐败”并非一个严格的学术概念，主要是指土地出让、房地产开发、城乡规划变更过程的各种权力腐败现象。这些腐败案件有一个共同特征，就是它们都是在打“土地”的主意。那么，为什么土地腐败如此横行呢?主要原因有二。

    第一，在很多地方，土地出让金的封闭运行成了违规使用和贪污腐败的高发区。

    第二，土地开发过程的复杂性、技术性。土地开发的出让环节、规划环节、工程建设环节充满专业性，导致土地腐败具有隐蔽性的特点。在出让环节，招拍挂程序是一个技术活，人为操作空间巨大;在规划环节，面对容积率、绿地率、建筑密度等专业术语，公众处于严重的知识劣势与信息不对称地位。在工程建设环节，如果规划或房管部门不公开或公布不真实的检查和验收报告，公众很难知晓准确信息。这些都导致土地腐败具有较高的“技术含量”，不易为公众察觉。

    治理效果为何差强人意

    近年来，最高人民法院、最高人民检察院、国土资源部、住房与城乡建设部、监察部等单位连年将土地腐败列入重点打击和专项治理对象，出台了一系列部门和规范性文件，特别是近一两年来，应当说“土地腐败”势头已经有所遏制，但仍然处于高位态势。那么，为什么已经采取的治理手段会出现部分失灵呢?深层次的原因还在于以下三个方面。

    一是竞争性土地市场的缺失。一方面，所有权性质(集体还是国有)和土地用途(农用地还是建设用地)被错误地捆绑在一起，导致不存在竞争性的建设用地市场。市场上只有一个卖家，开发商找不到具有替代性的土地。另一方面，城市规划的刚性不足与过分僵硬并存，而开发商的逐利动机不会自动放弃，参与权、自主决策权缺失的结果就必然是通过腐败变更规划。

    二是土地开发利用中公众角色的缺位。土地规划、城乡规划不仅是一个专业问题，更是一个民主问题。它不是国土、规划部门和规划师空白画纸上的浪漫主义作品，而是基于土地利用现状、既有利益分布的现实主义作品，是各种利益反复博弈和相互妥协的过程。公众参与流于形式、人大监督不是很到位，这都导致资本最终战胜民意，成功俘获权力。

    三是治理手段和反腐策略的迟滞和单一。从战术上，专项治理是一种治标策略，可以一时压制腐败势头，但从战略上看，最终还是要适时走向治本，也就是制度反腐。而制度反腐，光靠行政内部的层级监督、刑罚的威慑是远远不够的。“土地腐败”的法律治理是一项系统工程，既需要公职伦理的宣导，使持公器者“不想腐败”;也需要政治问责、刑罚威慑等，使之“不敢腐败”。相比于刑罚威慑的个案性与事后性，以及专项治理的“运动式”效应，深深嵌入土地开发全过程的行政法治，才能够更好地解决“不能腐败”的问题。

    法律治理应有所作为

    土地反腐领域，重点是做到术道并举，抓好以下四个方面的改革。

    第一，进一步明确城乡统一建设用地市场改革的时间表、路线图。发挥市场在资源配置中的决定性作用是根本之道。市场虽非一剂万灵药，但一个开放、自由和透明的市场，可以将大多数的腐败癌细胞杀死在萌芽状态。

    第二，强化土地开发全过程的公众参与和公开透明。一方面，要按照“查漏补缺、分类设计、聚焦细节”的原则，全面筛查、评估和改进土地开发利用中影响公众参与实效性的微观制度。另一方面，全面落实土地出让金的预算公开、预算法定。既要发挥审计署、监察部的内部监督职能，强化内部自净和纠错能力;更要从软预算走向硬预算，让人大管好国家的“钱袋子”。

    第三，充分发挥司法在治理土地腐败中的作用。从民事诉讼角度讲，应通过受理商品房销售合同违约诉讼，让业主来监督开发商擅自变更规划的行为。此举势必抬高腐败寻租的成本，进而影响开发商变更规划、调整容积率的心理预期与行为选择。从行政诉讼角度讲，将土地和城乡规划变更行为纳入行政诉讼受案范围，让相对人监督政府，使之不敢随意修改规划。

    最后，土地反腐的法律治理机制是一个整体工程。既需要开展公职人员财产申报与公开、公共服务伦理准则、防止与处理利益冲突法等以“人”为中心的上游制度建设，又需要构筑以“限制权力”为中心的组织和程序性治理机制，还需要以“责任”为中心的政治问责、行政、民事和刑事责任等下游制度相配合。

    (作者分别为郑州大学法学院教授、讲师)