最高人民法院环境资源审判庭负责人就《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》答记者问

    2015年1月6日，最高人民法院发布了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）。《解释》发布后，最高人民法院环境资源审判庭负责人接受了记者采访，就有关问题回答了记者。

    一、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）于2015年1月7日正式施行。请问该司法解释的起草背景是什么？

    近年来，大气、水、土壤等污染事件在我国频繁发生，部分区域生态系统功能出现严重退化，但由于大气、水等环境因素所具有的公共产品属性以及缺乏传统法意义上的直接受害人，导致这些污染环境、破坏生态行为超出了普通民事诉讼所能救济的范围。为应对这一挑战，民事诉讼法和环境保护法相继规定了民事公益诉讼制度，但由于相应的法律规定比较原则，对于起诉条件、管辖、责任类型以及诉讼费用负担等方面更是没有涉及，导致环境民事公益诉讼屡屡被挡在司法救济大门之外。为解决实践中制约环境民事公益诉讼开展的突出问题，规范审理程序，充分发挥环境民事公益诉讼制度的功能，最高人民法院成立环境资源审判庭后，将环境民事公益诉讼作为全面推进环境资源审判工作的突破口和着力点，在认真总结各地法院尤其是江苏、福建、云南、海南、贵州等试点法院审理环境民事公益诉讼案件实践经验的基础上，经过反复调研论证和广泛征求意见，于2014年12月8日经最高人民法院审判委员会第1631次会议讨论通过了本《解释》，《解释》将于2015年1月7日起施行。

    二、社会组织提起环境民事公益诉讼需要具备哪些条件？

    环境保护法第五十八条对社会组织的规定是：依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。如何解读上述法律规定，使那些依法运行并且具备维护环境公共利益能力的社会组织能够参与到环境民事公益诉讼中来，从而确保审判的质效以及防止出现滥诉，是本司法解释需要解决的首要和核心的问题。

    1.关于社会组织的类型。根据《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》的规定，在民政部门登记的非营利性社会组织目前只有社会团体、民办非企业单位以及基金会三种类型，三类组织均有资格提起环境民事公益诉讼。但本司法解释没有将社会组织限定在上述三种类型之内，而是保持了一定的开放性，今后如有新的行政法规或地方性法规拓展了社会组织的范围，这些社会组织也可以依法提起环境民事公益诉讼。

    2.关于“设区的市级以上人民政府民政部门”的范围。环境保护法使用的是“设区的市级”而非“设区的市”，因此，只要在行政区划的等级上与设区的市相当即符合法定要求。具体而言，“设区的市级以上人民政府民政部门”包括民政部，省、自治区、直辖市的民政厅或民政局，四个直辖市的区民政部门，设区的市、自治州、盟、地区的民政部门，以及不设区的地级市的民政部门。

    3.关于“专门从事环境保护公益活动连续五年以上”的界定。只要社会组织的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的，就可以认定为“专门从事环境保护公益活动”，对社会组织提起诉讼的地域范围则未予限制。同时，社会组织在起诉前的成立时间必须满五年，一些专门为提起某项环境民事公益诉讼而临时成立的社会组织不应赋予其原告资格。

    4.关于“无违法记录”。本司法解释将“无违法记录”限定为社会组织未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚，不包括情节轻微的违规行为，也不包括社会组织成员以及法定代表人个人的违法行为，同时，还将违法行为发生的时间限定在提起诉讼前的五年内。

    三、环境民事公益诉讼如何确定级别管辖和地域管辖？对于实践中较为突出的跨行政区域环境污染问题，司法解释对此是否有相应的制度设计？

    1.关于级别管辖问题。环境民事公益诉讼属于新类型案件，审理、执行难度较大，社会关注度高，因此原则上应由中级以上人民法院管辖。但考虑到一些基层人民法院较早建立了专门的环保法庭，在审理环境民事公益诉讼方面已经积累了一定经验，故中级人民法院可以依据民事诉讼法第三十八条的规定，在报请高级人民法院批准后，将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件通过一案一指的方式裁定交给基层人民法院审理。

    2.关于地域管辖问题。环境民事公益诉讼本质上属于侵权纠纷性质，按照民事诉讼法关于侵权案件管辖的规定，应由侵权行为地或则被告住所地人民法院管辖，侵权行为地包括污染环境、破坏生态行为发生地和损害结果地。如果同一原告或者不同原告对同一污染环境、破坏生态行为分别向两个以上有管辖权的人民法院提起环境民事公益诉讼的，由最先立案的人民法院管辖，必要时由共同上级人民法院指定管辖。

    3.关于跨行政区划集中管辖问题。水、空气等环境因素具有流动性，而目前环境监管、资源利用却是以行政区划为界限，此种行政权力配置与生态系统相割裂的冲突，导致跨行政区划污染不能得到有效的解决。党的十八届三中全会提出，要探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，十八届四中全会决定进一步提出，要探索设立跨行政区划的人民法院。为此，本司法解释专门规定了环境民事公益诉讼案件实行跨行政区划集中管辖。即经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据本辖区环境和生态保护的实际情况，在辖区内确定部分中级人民法院受理第一审环境民事公益诉讼案件，中级人民法院管辖环境民事公益诉讼案件的区域由高级人民法院确定。北京市第四中级人民法院受案范围之一就是北京市范围内跨行政区划的环境保护案件。

    四、当前，鉴定难、鉴定贵的问题成为司法实践中反映最为强烈的问题之一，司法解释对此作何规定？

    环境民事公益诉讼审判实践中反映最为强烈的是鉴定难、鉴定贵问题，包括缺乏专业化的、具有公信力的司法鉴定机构，没有规范的评估标准体系，并且鉴定周期长、费用高，客观上使得当事人望诉止步。目前，环境保护部和司法部正在制定关于规范环境司法鉴定机构的文件，这对于解决上述问题会有一定的助益。但由于环境侵害涉及的要素极广，即使上述文件出台，仍有不少环境侵害缺乏相应的鉴定机构，并且鉴定费用高昂的问题依然存在。

    为解决鉴定难、鉴定贵问题，充分维护环境公共利益，司法解释规定了以下四方面措施加以解决：一是对于应当由原告承担举证责任且为维护社会公共利益所必要的专门性问题，人民法院可以依职权委托具备资格的鉴定人进行鉴定。二是对于应由原告负担的鉴定费用，人民法院还可以从其他环境民事公益诉讼生效裁判认定的生态环境修复费用以及生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能（以下简称服务功能损失）等款项中酌情予以支付。三是保障当事人要求专家出庭发表意见的权利，对于符合条件的申请应及时通知专家出庭就鉴定意见和专业问题提出意见，专家意见经质证，可以作为认定事实的根据。四是对于生态环境修复费用，人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定。

    五、司法解释规定了恢复原状这一责任方式，适用该责任方式应注意哪些问题，如何保证执行的效果？

    环境民事公益诉讼案件具有恢复性这一显著特点，其追求的审判目标是要恢复生态环境的状态和功能，这就决定了恢复原状在司法解释规定的六种责任承担方式中处于核心地位。适用恢复原状这一责任方式应遵循以下原则：一是生态环境损害发生后，被告首先应当采取有效措施将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。比如，在植被破坏地按照受损植被的种类、数量进行补种复绿。二是出现部分或全部无法原地原样恢复情形的，可以准许采用替代性修复方式。比如，因采矿遭受破坏的山体植被无法原地恢复的，可以在异地按照相同种类、数量进行补种复绿。

    为确保恢复原状责任方式的执行效果，司法解释采取了以下两方面措施：一是修复主体多元化。人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用；也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。实践中，人民法院可以通过招标等市场方式委托第三方治理机构修复生态环境；此外，人民法院认为必要的，也可以商请负有监督管理职责的环境保护主管部门与上述修复主体一道共同组织修复生态环境。二是建立对生态环境修复结果的监督机制。对于生态环境修复结果，人民法院可以委托具有环境损害评估等相关资质的鉴定机关进行鉴定，必要时还可以商请负有监督管理职责的环境保护主管部门协助审查。

    六、司法解释规定环境修复资金和服务功能损失等款项应专款专用，实践中应如何操作？

    由于环境民事公益诉讼的目的在于维护环境公共利益，故被告支付的环境修复资金和服务功能损失等款项应当专门用于修复被损害的生态环境，而不能由原告直接领取，以防止出现挪作他用的情形。⇨下转第六版 

    ⇨上接第四版 目前，无锡、昆明、贵阳等地采取的是将环境修复资金和服务功能损失等款项缴入专户或基金的方式管理使用，其中贵阳市设立了生态修复基金专户和生态文明建设基金，昆明市设立了环境民事公益诉讼救济专项基金，无锡则设立了财政专户。人民法院判决的环境修复资金和服务功能损失等款项向上述专户或基金支付，主要用于修复被损害的生态环境，同时，提起其他环境民事公益诉讼的原告在诉讼中所需的调查取证、专家咨询、环境监测、鉴定评估等必要费用，也可以酌情从上述款项中支付，以鼓励环保社会组织积极参与维护环境公共利益。

    考虑到这项制度目前尚处于探索之中，设立专户或基金的还仅是少数地方，且设立事宜还涉及到与当地财政等部门的协调问题，因此本司法解释对此暂不作规定，待时机成熟时再加以规范。对于目前尚未设立专项基金或专户的地方，可以采取适合于当地情况且有利于执行的支付方式。

    七、环境民事公益诉讼中如何合理发挥法院的职能作用？

    环境民事公益诉讼的公益属性决定了人民法院在坚持司法中立原则的同时，也要在合理限度内发挥职能作用，防止因原告诉讼能力欠缺或不作为导致环境公共利益得不到有效维护。本司法解释从以下四个方面作了规定：

    一是行使释明权。环境民事公益诉讼的目的是为了防止生态环境遭受破坏以及在生态环境已经遭受损害的情况下加以修复。因此，原告提起环境民事公益诉讼首先应请求被告停止侵害、恢复原状，如果其诉讼请求中缺少这些必要的内容，不足以保护社会公共利益的，人民法院可以向其释明予以变更或者追加。

    二是依职权调查收集证据和委托鉴定。对于审理环境民事公益诉讼案件需要的证据，人民法院认为必要的，应当调查收集。此外，对于应当由原告承担举证责任且为维护社会公共利益所必要的专门性问题，人民法院还可以委托具备资格的鉴定人进行鉴定。

    三是对当事人的处分权进行适度限制。包括对于原告的自认是否有损社会公共利益进行审查，不允许被告以反诉形式提出诉讼请求，以及对当事人达成的调解协议或和解协议进行公告并对协议的内容依职权进行审查。

    四是主动移送执行。环境民事公益诉讼生效裁判的执行关系到环境公共利益能否得到及时维护，因此无需原告申请，应由人民法院依职权移送执行。即由审判人员直接移送执行人员。

    八、环境司法和环境行政执法如何实现有效衔接？

    环境保护是一项系统工程，需要各级党委、人大、政府、政协、司法机关以及社会各界的共同参与。负有环境保护监督管理职责的部门在专业技术、设备、执法手段等方面都具有优势，是保护环境公共利益的主要力量，司法机关的作用主要在于督促其依法及时履行监督管理职责。因此，有必要积极推动建立环境资源执法协调机制，尤其要着重做好环境行政执法和环境司法的衔接。为此，《解释》规定人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在十日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门，对于因相关部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求已经全部实现的，如原告坚持不申请撤诉，人民法院应判决驳回原告的诉讼请求。为进一步落实协调机制，最高人民法院还与民政部、环境保护部联合制定《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》，对查询社会组织基本信息、调取证据资料以及组织修复生态环境等需要几个部门协调配合的内容提出了明确的要求。

    九、如何协调环境民事公益诉讼和私益诉讼之间的关系？

    因同一污染环境、破坏生态行为提起的环境民事公益诉讼与私益诉讼既在诉讼目的、诉讼请求上存在区别，又在审理对象、案件事实认定等方面存在紧密联系，因此，如何协调环境民事公益诉讼和私益诉讼的关系是本司法解释考虑的一个重要问题。

    1.环境民事公益诉讼和私益诉讼属于相互独立的诉。法律规定的机关和社会组织提起环境民事公益诉讼的，不影响公民、法人和其他组织依法提起私益诉讼，从而避免出现以涉及公益为名将私益诉讼拒之门外的现象。同时，鉴于合并审理不仅不能提高诉讼效率，还会使诉讼过分拖延，故环境民事公益诉讼和私益诉讼不能合并审理，如公民、法人和其他组织以人身、财产受到损害为由申请参加环境民事公益诉讼的，人民法院应告知其另行起诉。

    2.私益诉讼原告有“搭便车”的权利。考虑到环境民事公益诉讼与私益诉讼在案件事实认定以及法律适用方面具有很大程度的共通性，以及私益诉讼原告举证能力不足等因素，本司法解释规定了方便私益诉讼原告的“搭便车”制度。即环境民事公益诉讼生效裁判就行为与损害之间是否存在因果关系等方面作出对私益诉讼原告有利的认定，其可以在私益诉讼中主张直接适用，被告有相反的证据予以推翻除外，而如果被告主张直接适用对其有利的认定，人民法院则不应予以支持，被告仍应举证证明。

    3.私益诉讼原告的受偿顺位优先。当被告因污染环境、破坏生态被环境民事公益诉讼和私益诉讼判决承担责任，其财产不足以履行判决确定的全部赔偿义务的情况下，应当先履行私益诉讼判决所确定的义务。但对于船舶油污损害赔偿纠纷案件，《1992年国际油污损害民事责任公约》以及《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》采取按比例受偿的原则。

    十、司法解释在减轻社会组织的诉讼成本负担方面采取了哪些措施？

    环境民事公益诉讼成本高昂，已经成为制约社会组织提起公益诉讼的拦路虎。为了鼓励社会组织积极参与维护环境公共利益，有必要构建合理的诉讼成本负担机制。为此，本司法解释采取了以下措施：一是在《诉讼费用交纳办法》的框架内尽量减轻原告的诉讼费用负担。原告交纳诉讼费用确有困难，依法申请缓交诉讼费用的，人民法院应予准许，败诉或者部分败诉的原告申请减交或者免交诉讼费用的，人民法院应当依照《诉讼费用交纳办法》的规定，视原告的经济状况和案件的审理情况决定是否准许。在案件胜诉时，原告为该案件支出的检验、鉴定费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用等应由被告承担。二是给予适当的司法救助。对于应由原告负担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，人民法院还可以从其他环境民事公益诉讼生效裁判认定的生态环境修复费用以及服务功能损失等款项中酌情予以支付。